Сорок процентов бюджета

17-18 октября чиновники со всей Сибири, работающие в области государственных закупок, приехали в Барнаул послушать разработчиков закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (44-фз)». Этот федеральный закон вступает в действие с 1 января 2014 года и имеет чрезвычайно важное значение. По правилам, установленным в нем, тратится почти 40% федерального и региональных бюджетов.

Так, в прошлом году, по данным Контрольного управления президента, в стране было размещено более трех миллионов государственных и муниципальных заказов на сумму 8,4 трлн. руб. После проверки десяти тысяч закупок установлено, что более 60% из них проведены с нарушениями. Как сказал классик, в России воруют. А госзакупки – один из наиболее распространенных способов умыкнуть из народного кармана. По оценкам премьера Дмитрия Медведева, приведенным несколько лет назад, на госзакупках в стране воруется 1 трлн. рублей, а это, между прочим, 14 бюджетов Алтайского края.

В числе лучших

Подобных данных о нарушениях в масштабах нашего региона у редакции нет. Но если бы они и были, то, скорее всего, оказались бы намного ниже среднероссийских, поскольку, по оценкам Министерства экономического развития, Алтайский край в последние годы входит в тройку – пятерку лучших по организации госзаказа. Не случайно семинар проводился в Барнауле. И руководству региона было чем поделиться с коллегами по СФО.

Новый закон придет на смену 94-фз, раскритикованному кем только можно. Между тем свое вступительное слово на семинаре губернатор Александр Карлин начал с оценки 94-фз:

– Я не сторонник охаивания действующих законов и не собираюсь плевать в сторону 94-фз, который завершает свое историческое действие.

Карлин напомнил, что формирование бюджетов сегодня идет в режиме жесткой экономии. С одной стороны, руководству края хотелось бы сохранить размер государственных инвестиций в экономику и социальную сферу, с другой – нельзя уменьшить качество оказания публичных услуг населению. Чтобы удовлетворить этим условиям, необходимо повышать качество закупок и в конце концов обеспечить качество публичной власти в целом.

Наш край занимает первое место в стране по числу муниципалитетов. Их аж 70, а муниципальных заказчиков – 3367. Совокупный объем муниципального и государственного заказа по итогам 2012 года превысил 35 млрд. руб. Это свыше 40% расходов консолидированного бюджета края. Отсюда возникает необходимость упорядочения всех работ. Не случайно функции единого заказчика в Алтайском крае были переданы еще в 2006 году Главному управлению экономики и инвестиций. Их централизация осуществляется независимо от начальной цены и номенклатуры закупаемых товаров и услуг. Все заказы свыше миллиона рублей муниципалитеты размещают под контролем Главэкономики. 38% всех торгов и запросов котировок*, объявленных муниципалитетами в 2012 году, прошли через уполномоченный орган.

Для предотвращения коррупции осуществляется планомерный переход к конкурентным закупкам, то есть в качестве потенциального исполнителя выступают несколько хозяйствующих субъектов. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств постоянно ведется работа по сокращению заказов, размещаемых без проведения торгов. Главэкономики тщательно следит за закупками, осуществляемыми у единственного поставщика на сумму до 100 тысяч рублей. В этом году доля закупок, проведенных путем запроса котировок, составила всего 0,3% от общей стоимости заказов.

В 44-м законе мониторинг только еще предстоит внедрить, а в крае система контроля уже действует. Заказчик предоставляет уполномоченному органу реестр таких закупок. Они анализируются на предмет умышленного дробления заказа и тем самым ухода от обязанности проведения тендера. Таким образом, за прошлый год удалось снизить таких неконкурентных закупок на 12,5%.

Такая политика региональных властей обусловлена несколькими причинами. И главная из них – не самая высокая в России бюджетная обеспеченность на душу населения, объяснил губернатор. У нас почти половина населения живет на селе, а сельское хозяйство по понятным причинам почти не облагается налогами.

Для профилактики

Отслеживают специалисты Главэкономики и закупки товаров, имеющих избыточные свойства или относящихся к предметам роскоши. В частности, еще в 2011 году был установлен перечень марок автомобилей с ограничением по цене их приобретения органами власти.

В то же время губернатор предостерег журналистов от опасности полагаться на эмоциональную, непрофессиональную оценку.

– Я считаю, что, если хочешь получить ясность и определенность, нужно опираться на четкую правовую дефиницию, понятную для окружающих. Я бы не определял, что автомобиль имеет избыточные свойства, только исходя из его высокой цены. Возможно, ему предстоит ездить по плохим дорогам, на длительные расстояния.

Александр Карлин рассказал и как госорганы ведут диалог с общественными организациями:

– Мы широко информируем о закупочных процедурах наших предпринимателей, Алтайскую торгово-промышленную палату, Общественную палату, Союз промышленников и т.д. А в первую очередь - правоохранительные органы. Им попробуй не скажи, будет как в той рекламе: «Вы нас еще не проинформировали, тогда мы идем к вам».

Губернатор отметил, что контроль со стороны правоохранительных органов носит профилактический характер и удерживает горячие головы от того, чтобы провести закупки с нарушением законов.

История вопроса

Необходимость реформирования старого и, по общему мнению, сырого законодательства в области госзакупок (Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005) возникла несколько лет назад. Но, несмотря на очевидную необходимость изменений, разработка нового законопроекта велась крайне медленно.

В июне 2012 года законопроект с рабочим названием «О Федеральной контрактной системе (ФКС)» был наконец принят депутатами Государственной думы в первом чтении, а 19 марта 2013-го - во втором. Причём дата второго чтения несколько раз переносилась из-за разногласий государственных ведомств. В частности, за отдельные положения активно боролись Министерство экономического развития, Федеральная антимонопольная служба и Главное государственно-правовое управление президента. В результате в новый закон внесено около тысячи поправок, из которых 463 были рекомендованы к принятию.

Нововведения

– Мы не боги и понимаем, что работа по 44-му закону не лишена ошибок, – признался на семинаре в Барнауле Кирилл Степанов, директор Департамента развития контрактной системы
Минэкономразвития РФ. Чиновник отметил, что, с одной стороны, 44-й учитывает весь предыдущий опыт, наработанный 94-м законом, с другой – содержит значительное количество абсолютно новых положений. Их внедрение базировалось на лучших международных практиках и опыте отдельных отечественных предприятий. Главное нововведение – с 1 января 2014 года контроль за госзакупками будет осуществляться на всех этапах, в том числе во время планирования.

По новому закону планы по закупкам станут публичными на несколько лет вперед. Заказчики должны вести планы закупок и планы-графики исполнения контрактов. Вводится планирование также и на муниципальном уровне. При планировании и проведении закупок придется отдавать приоритет инновационной и высокотехнологичной продукции. При сроке контракта свыше 3 лет и цене более 100 миллионов рублей он должен обязательно включать график исполнения.

Предусматривается контроль за поставщиками и исполнением заказа по существу.

Устанавливается общественное обсуждение государственных закупок, в частности, вводится институт предварительного общественного обсуждения госзакупок, стоимость которых превышает 1 миллиард рублей. Общественный контроль смогут осуществлять граждане, общественные объединения и НКО. Общественным объединениям предоставляется право обращаться в суд.

Любое заинтересованное лицо сможет подать жалобу на коррупционную закупку в органы контроля, а не только лицо, разместившее заявку.

В соответствии с положениями принятого закона о ФКС
госконтракт может быть признан судом недействительным, в случае если имеет место близкое родство должностных лиц заказчика и родственников владельцев или руководителей поставщика (исполнителя).

Вводится обязанность подрядчиков по крупным контрактам раскрывать своих владельцев и руководство. Генподрядчикам необходимо будет предоставлять сведения о привлеченных
субподрядчиках, при условии если на субподряд отдано свыше 10% от заказа.

Нормирование

Новый закон о контрактной системе предписывает госзаказчикам соблюдать специально разработанные требования к закупаемым товарам и их стоимости. Предполагается, что данные требования будут выработаны в ходе так называемого нормирования госзакупок. Должностные лица госзаказчиков будут нести персональную ответственность за несоблюдение установленных требований.

Нормирование – это жёсткие требования к количеству и качеству, потребительским свойствам товаров и услуг. Нормирование призвано обеспечивать закупки таких товаров и услуг, которые удовлетворяют государственные и муниципальные нужды, но не имеют избыточных потребительских свойств и не являются предметами роскоши. Всё, что отнесено к роскоши и предметам с избыточными потребительскими свойствами, будет исключено из сферы госзакупок.

Соответствующие правовые акты о нормировании разработают на всех уровнях власти, в ведомствах и госкорпорациях. Все правила нормирования разместятся в единой информационной системе.

Преференции

Федеральный закон № 44 предоставляет правовые гарантии ряду хозяйствующих субъектов. В их числе – учреждения и предприятия уголовно-исправительной системы, организации инвалидов, субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации. Таким образом, обеспечивается государственная поддержка предпринимателей и некоммерческих организаций.

Новый закон предоставляет экономические и административные гарантии.

В частности, размер обеспечения заявки для указанных лиц, выступающих в качестве участников закупок, не может превышать 2% от начальной цены контракта.

Кроме того, для малого бизнеса и некоммерческих организаций установлена квота: заказчики обязаны осуществлять закупки у данных лиц объёмом не менее 15% от совокупного годового объёма закупок. Начальная цена контракта для малого бизнеса не должна превышать 20 миллионов рублей.

Критика

Разработчики нового закона о контрактной системе считают, что после его вступления в силу процессы госзакупок будут более прозрачны и защищены от коррупции. Предполагается, что ФКС сможет обеспечивать эффективность, начиная с бюджетирования и заканчивая контролем за конкретными результатами торгов. С этой целью значительно расширена сфера регулирования госзаказа. Однако независимые эксперты полны скепсиса в отношении эффективности контрактной системы.

В частности, общественные наблюдатели утверждают, что в новом проекте сохраняются возможности для двойной трактовки. В то же время контроль со стороны общественности минимизирован. В целом закон о ФКС наследует несколько ключевых недостатков ФЗ-94. В новом законе говорится об эффективности закупок, но само понятие эффективности не определяется и не сообщается, каким образом она может быть измерена. Аудит госзакупок направлен на проверку соблюдения собственно процедуры закупок, но не на проверку соотношения цены и качества.

По мнению ряда независимых специалистов, одна из серьезных недоработок закона о ФКС – недостаточно чёткая система критериев, по которым будут оцениваться заявки участников закупочных процедур. Закон не регламентирует, как заказчику надлежит оценивать качественные, функциональные и прочие характеристики объекта закупок, а также квалификацию участников. При планировании закупок перед заказчиком также встанет вопрос, какие характеристики объекта закупок предпочесть: качество, функциональность, цену, сроки поставок, квалификацию участников или что-то другое.

Кирилл Степанов говорит, что впереди у возглавляемого им ведомства еще есть работа. Предстоит разработать с десяток подзаконных актов, чтобы в полной мере реализовать все нормы, заложенные в ФКС. Возможно, после принятия их у экспертов будет меньше аргументов для критики.

*Запрос котировок – способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок. Победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.